Reader TTS

Le débat sur la réforme des institutions de la zone euro vient d’être rouvert par les différentes interventions du couple franco-allemand ainsi que par celles du ministre français de

l’économie, Emmanuel Macron. Terra Nova, qui s’est associé voici un an au « Manifeste pour une union politique de la zone euro » entend le poursuivre et y contribuer de façon ouverte. La

présente note de Patrick Dollat est publiée dans cet esprit. Nous serons heureux de rendre publiques sur ce même site les réponses ou suites qui pourraient lui être apportées dans les

semaines et les mois qui viennent, pourvu qu’elles présentent une argumentation structurée et documentée. _ _ Introduction Depuis quelques mois, la perspective de la désagrégation de

l’Union, à tout le moins de sa monnaie unique l’euro, semble s’éloigner… Pour autant, la violence sociale de la crise qui épuise encore les pays du Sud de l’Europe, voire d’autres tels la

France, témoigne de la fragilité d’une intégration monétaire adossée à des solidarités pusillanimes faute d’une action politique fondée sur un débat démocratique approfondi . A ce titre,

dans une proposition de résolution sur l’examen du cadre de la gouvernance économique de l’euro, la Commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen souligne que «  _

sous la forme actuelle, le cadre de gouvernance économique ne permet pas un véritable débat sur les perspectives économiques de la zone euro ou sur une stratégie budgétaire globale et ne

traite pas les différentes situations économiques et budgétaires de la même manière_ . » . La crainte d’une dislocation de l’UEM demeure une hypothèse d’autant moins absurde qu’au moins deux

tentatives en ce sens ont échoué au XXe siècle : l’Union monétaire latine créée en 1865 fut abandonnée en 1927 ; quant à son pendant scandinave lancé en 1873, il disparut en 1924. En

revanche, la création du _ Mark_ et de la _ Reich Bank_ en 1875, puis l’adoption du _ Deutsche Mark_ par les nouveaux Länder, suite à la réunification des deux Allemagnes en 1989, ou encore

l’adoption, en 1926, de la _ Lire_ comme monnaie nationale italienne, constituent trois exemples européens d’intégrations monétaires réussies dont pourrait être rapproché, dans un contexte

historique fort différent, l’apparition du rouble au XIIIe siècle dans la République de Novgorod . L’étude comparée du caractère durable, ou éphémère, de ces unions permet de dégager au

moins trois enseignements utiles pour l’avenir de l’euro  : les intégrations monétaires pérennes reposent sur une volonté d’intégration politique partagée, sur la puissance fédératrice de

l’un des pays participants et sur des solidarités effectives entre des membres engageant les politiques nécessaires à la constitution progressive d’une zone monétaire optimale . Dès le

Conseil européen de Madrid en juin 1989, la perspective de créer une union économique et monétaire effective suscita une réflexion fertile sur les réformes institutionnelles et les

contreparties politiques qui devaient l’accompagner. Cette question préoccupait tout particulièrement le chancelier Helmut Kohl, l’Allemagne étant appelée à « sacrifier » le _ Deutsche Mark_

sur l’autel de l’intégration communautaire. En réponse, la construction de la monnaie unique est imprégnée de la doctrine ordolibérale élaborée à partir de 1936 à l’université de _

Freibourg im Breisgau_ puis développée dans la revue Ordo créée en 1948. Selon cette doctrine, qui rejette à la fois l’hédonisme des libéraux classiques et le matérialisme révolutionnaire,

l’économie est encastrée dans un ordre social à l’intérieur duquel la propriété privée et le marché ne sont pas des données naturelles mais une construction historique. Sous cette réserve,

le libéralisme reste le meilleur des régimes économiques et il appartient à l’Etat, en tant qu’«  _ ordonnateur_  » éclairé par des experts, de définir un cadre légal et institutionnel, une

«  _ constitution économique_  » , garantissant son bon fonctionnement grâce au libre jeu de la concurrence. L’ordolibéralisme, aujourd’hui qualifié «  _ d’économie sociale de marché_  » ,

trouve sa traduction juridique européenne dans les traités sur l’Union en instaurant une forme de constitutionnalisation de l’économie et de la monnaie fondée sur quatre principes : le

respect de la propriété privée, le libre accès au marché, la stabilité des prix grâce à l’indépendance de la politique monétaire et l’équilibre des finances publiques. Les institutions de

l’Union ont ainsi pour missions premières d’en garantir le respect en exerçant des fonctions de régulation et de surveillance et non d’intervenir activement pour relancer la croissance et

lutter contre le chômage, ces missions restant, au premier chef, dévolues aux Etats membres dans le respect des critères de Maastricht. Cependant, si le principe de stabilité des prix dans

la théorie ordolibérale jouit d’une double pertinence historique au regard de l’hyperinflation de l’entre-deux guerre et de la stagflation des années 1970–1980, le risque de déflation et la

croissance insuffisante auxquels sont aujourd’hui confrontées la zone euro et sa Banque centrale, soulèvent des questions nouvelles qui n’avaient pas été envisagées par les rédacteurs du

traité de Maastricht … De plus, en l’absence de politiques internes de redistribution et de développement régional puissantes, le libre jeu de la concurrence garanti par le pouvoir politique

ne permet pas de réduire les disparités entravant la création d’une zone monétaire optimale. A titre d’exemple, dans le budget fédéral des Etats-Unis, le niveau des dépenses publiques

représente près d’un quart du PIB américain alors que dans le budget de l’Union européenne, ce niveau est plafonné à environ 1 % du PIB des 28 Etats membres… Dans ce cadre, les instances

exécutives de la zone euro sont nombreuses, qu’il s’agisse de la Banque centrale européenne (BCE), du Conseil européen, du Conseil Ecofin et des exécutifs nationaux, de la Commission

européenne avec son commissaire en charge des affaires économiques et financières, ainsi que de l’Eurogroupe de nature informelle… Ces institutions et organes de régulation n’échappent pas à

tout contrôle mais, en l’état des traités, l’accumulation paralysante des procédures «  _ porte atteinte à l’adhésion et à l’acceptation des parlements, des partenaires sociaux et des

citoyens en ce qui concerne les lignes directrices, les recommandations et réformes qui découlent de ce cadre_  » , c’est-à-dire, en dernier ressort, à leur légitimité démocratique. La «  _

nébuleuse_  » des exécutifs de la zone euro forment ce que certains qualifient «  _ d’Etat européen de l’ombre_  » où la Banque centrale européenne, le Conseil européen et, parmi ses

membres, l’Allemagne jouent un rôle prépondérant. L’insuffisance du débat démocratique est entretenue par la nature ambiguë et conflictuelle de l’Union économique et monétaire : fondée sur

un partage de compétences entre l’Union et ses Etats membres, la politique économique de l’Union s’avère incapable d’établir un dialogue équilibré avec la puissante Banque centrale

européenne qui le recherche et d’influer efficacement sur l’économie réelle, c’est-à-dire sur la croissance, le chômage, la fiscalité ou encore les investissements, la recherche et le

développement… Outre le Parlement européen, plusieurs groupes de réflexion ont déjà engagé l’analyse nécessaire à la réforme de la politique économique et monétaire de l’Union. Il s’agit,

notamment, du Glienicker Gruppe allemand dont l’appel de 2013 pour la création d’une Euro-Union est soutenu, en France, par les signataires du « Manifeste pour un une union politique de

l’euro » ou encore par le groupe Eiffel qui appelle à « bâtir une communauté politique, démocratique, à partir de l’euro (…) [qui] sera ouverte à tous ceux qui en acceptent les devoirs (…) »

. La présente note a pour ambition de prolonger ces travaux. Sans viser à remettre en cause l’engagement mutuel européen d’une gestion saine des finances publiques, elle part du constat que

les instances exécutives de la zone euro concentrent encore largement leur action sur le respect de la rigueur budgétaire (première partie). Malgré une érosion régulière de leur soutien à

l’euro, les citoyens de l’Union restent, toutefois, majoritairement attachés à la monnaie unique. Cette confiance ébranlée oblige les tenants de l’intégration européenne à dégager des

propositions garantissant la légitimité démocratique d’un gouvernement économique européen efficace dans une Union différenciée (seconde partie). * * * 1 – L’action des instances exécutives

de la zone euro privilégie le respect de la discipline budgétaire. Il convient, à ce titre, d’observer un double mouvement : d’une part, les instances exécutives nationales ont

souverainement renoncé à exercer leurs pouvoirs de contrôle en matière monétaire (1.1) ; d’autre part, ces mêmes instances, ainsi que leurs pendants européens, tirent difficilement avantage

du renforcement des compétences et interventions de la BCE afin de relancer la croissance et l’investissement et de réduire le chômage (1.2). Par suite, alors même que dans son discours

prononcé à Jackson Hole, le 22 août 2014, lors du symposium annuel des banques centrales, le président de la BCE, a souligné que «  _ le retour à un taux d’emploi plus élevé requiert un

dosage de politiques associant des mesures monétaires, budgétaires et structurelles, et donc une stratégie cohérente au niveau national et de l’Union. (…)_  », la zone euro, qui «  _ n’est

pas une union politique formelle_  » , court le risque de se transformer en un système administratif et économique technocratique dans lequel les experts «  _ supplantent, en fait ou en

droit, les responsables politiques élus dans la prise des décisions_  » . Tel n’est pourtant pas l’objet des valeurs démocratiques et de la citoyenneté de l’Union . 1.1 – DES INSTANCES

EXÉCUTIVES NATIONALES DESSAISIES DE LEURS POUVOIRS DE CONTRÔLE EN MATIÈRE MONÉTAIRE. L’adoption de l’euro, en tant que monnaie unique, a eu des conséquences déterminantes, et sous-estimées,

sur les politiques économiques des pays concernés car en application des traités, ils ont dû se dessaisir de deux instruments de régulation macroéconomique essentiels : le taux de change (A)

et la politique monétaire (B). A – LES CONSÉQUENCES SOUS-ESTIMÉES DE LA PERTE DU CONTRÔLE DE LA POLITIQUE DES TAUX DE CHANGE. Au regard des critères de convergence, tels que définis par le

traité de Maastricht, la disparition des taux de change entre les Etats membres de la zone euro a eu trois conséquences à long terme. Première conséquence : avec l’adoption d’une monnaie

unique, le taux de conversion entre les monnaies nationales qui disparaissent devient intangible. Or celui-ci remplissait une double fonction : il permettait d’apprécier, sur le long terme

de manière structurelle, l’évolution des fondamentaux économiques tels que l’inflation, l’endettement, les taux d’intérêt et la productivité et il servait d’instrument à l’action publique en

cas de crise ou de choc économique asymétrique . Il constituait une variable d’ajustement entre les économies nationales pour préserver leur compétitivité. Par suite, les pays de la zone

euro ne pouvaient se passer de la variable du taux de change qu’à condition de coordonner, notamment, leur rythme d’inflation à long terme. Or, les prix reflètent les caractéristiques d’une

économie : ils seront comparables dans la mesure où le montant des salaires, des charges sociales, des impôts, des profits ainsi que la productivité du travail et du capital le seront

également. Dans la zone euro, leurs divergences résultant de la disparité des économies nationales ne peuvent plus être compensées en recourant aux modifications du taux de change. Aussi,

l’obligation fixée par les critères de Maastricht de maintenir un faible taux d’inflation annuel, inférieur mais proche de 2 % selon la définition adoptée par la BCE , a pu provoquer une

contraction des économies réelles et un accroissement du chômage dans certains pays, telle la France, habitués à recourir à des déflations compétitives peu glorieuses et incompatibles avec

les principes fondateurs de l’Union économique et monétaire… Deuxième conséquence : dans un espace garantissant la libre circulation des capitaux, les agents économiques peuvent vendre sans

restrictions nationales leurs actifs financiers après comparaison de leurs rendements respectifs. Selon la théorie de la parité des taux d’intérêt, l’ajustement des taux de change est un

instrument contribuant alors au rapprochement des taux de rémunération. Par conséquence, la mise en œuvre d’une monnaie unique suppose un rapprochement des taux d’intérêt à long terme sur

les mêmes types d’actifs financiers, dont les titres de dette publique. Tel est l’objet du critère de Maastricht relatif aux taux d’intérêt à long terme car, comme en ce qui concerne la

parité des pouvoirs d’achat, une variation des taux de change n’est plus possible pour compenser une augmentation des taux d’intérêt. En l’absence d’une solidarité financière suffisante,

malgré la création du mécanisme européen de stabilité (MES) et les récentes initiatives non conventionnelles de la BCE, les Etats confrontés à une crise de leur dette souveraine doivent

drastiquement réduire leur déficit public afin de satisfaire au critère des 3 % au risque de paralyser leur croissance économique et d’accroître leur niveau de chômage. Pour pallier ce

danger, la Commission fixe désormais des objectifs de réduction du « déficit structurel », c’est-à-dire du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des

mesures ponctuelles et autres mesures temporaires. Un État en « déficit excessif » doit donc diminuer chaque année son déficit structurel d’au moins 0,5 % du PIB et, à condition qu’il ait

rempli ses engagements, la Commission peut lui accorder des délais pour revenir à 3 % . Pour autant, les résultats économiques enregistrés, dont ceux de la France, restent mitigés… Troisième

conséquence : outre la limitation annuelle des déficits à 3 % du PIB, les critères de convergence limitent à 60 % du PIB le niveau général des dettes publics. Cet encadrement rigoureux est

également lié à la suppression des politiques nationales de change dès lors que, dans la zone euro, les mécanismes d’ajustement par ledit taux ne peuvent plus jouer entre ses membres ; il ne

garantit pas pour autant l’homogénéité des économies nationales. Il résulte de tout ce qui précède que l’adoption d’une monnaie unique suppose de la part des pays concernés une convergence

suffisante des niveaux d’inflation et d’endettement public, mais également privé, ainsi que des taux d’intérêt. Le respect de ces critères fait de la zone euro «  _ une zone monétaire par

essence politique_  » et si les rédacteurs des traités avaient «  _ attendu que les conditions dites théoriques soient réunies, la zone euro ne serait pas née (…)_  » . Pour autant, la

théorie du spill over, ou théorie de l’engrenage, qui a jusqu’alors prévalu ne dispense pas les décideurs politiques, en synergie avec la BCE, d’adopter, avec pragmatisme, les mesures de

convergence indispensables à la stabilité monétaire et financière à long terme du système : les seuls critères de convergence ne peuvent pas, à eux seuls, garantir un haut niveau d’emploi

faute de refléter une homogénéité suffisante des économies nationales que le marché unique n’a pas été en mesure de réaliser . B – LES CONSÉQUENCES SOUS-ESTIMÉES DE LA PERTE DU CONTRÔLE DE

LA POLITIQUE MONÉTAIRE. Le partage de la souveraineté monétaire par les Etats membres de la zone euro a trois conséquences au regard des finances publiques de ces derniers : la suppression

de la taxe d’inflation , la perte du privilège de seigneuriage et l’impossibilité de monétiser la dette publique sur leur seule initiative. Si les deux premières conséquences ont eu des

effets restreints, tel n’est pas le cas de la troisième qui, en l’état du droit, entrave la solidarité budgétaire et impose une discipline rigoureuse. Dans l’Union européenne, la

monétisation de la dette des Etats est actuellement impossible du fait des traités et de la disparition des monnaies nationales. Dans le droit fil de la philosophie ordolibérale peu

favorable à l’interventionnisme public, les articles 123 et 125 TFUE interdisent à la BCE, aux banques centrales nationales et aux Etats membres de prendre en charge tout ou partie des

engagements d’un autre Etat, sauf circonstances exceptionnelles échappant au contrôle de l’intéressé. Cet interdit se traduit par la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance

(PSC) et la surveillance multilatérale des finances publiques. La crise grecque a souligné les limites de cette clause de « no-bail-out » prohibant toute solidarité budgétaire dès lors que

la défaillance d’un Etat peut mettre en péril la crédibilité de l’ensemble de la zone euro. Les critères de convergence visent essentiellement à obtenir des résultats économiques

quantitatifs et non un rapprochement, voire une harmonisation des politiques elles-mêmes, et ils ne font pas explicitement référence à la convergence de grandeurs macroéconomiques réelles

telles que les taux de croissance et d’emploi . Dans ce contexte, en recourant à des mesures non conventionnelles, telles les Opérations monétaires sur titres ( _ Outright Monetary

Transactions – OMT_ ), qui ont été parmi les plus importantes et efficaces pour calmer les marchés, la BCE est devenue, à son corps défendant, l’organe le plus politique de l’Union. 1.2 –

DES INSTANCES EXÉCUTIVES NATIONALES ET EUROPÉENNES INCAPABLES DE TIRER AVANTAGE DU POUVOIR ACCRU DE LA BCE. La laborieuse désignation du nouveau président de la Commission européenne , dans

ce qu’elle révèle des rapports de pouvoir entre le Conseil européen, représentant des Etats membres, et le Parlement européen censé exprimer la volonté des citoyens de l’Union, illustre la

nature ambivalente du régime politique de l’Union qui relève, conjointement, de la méthode d’intégration communautaire et de la coopération intergouvernementale. Une ambivalence qui, pour

résoudre la crise des dettes souveraines, a renforcé l’autorité de la Banque centrale européenne dans son rôle de garante de la stabilité des prix et de l’intégrité de l’euro (A). Or, face à

ce rôle dominant de la BCE, la « nébuleuse » des instances exécutives nationales et européennes dans l’Union s’avère incapable de tirer parti de la monnaie unique pour une politique de

croissance et concentre ses contrôles sur le respect de la rigueur budgétaire en empruntant à la méthode intergouvernementale (B). A – LE RÔLE TECHNOCRATIQUE DOMINANT DE LA BCE POUR GARANTIR

LA STABILITÉ DES PRIX ET DE L’EURO. Dans l’Eurosystème, la Banque centrale européenne, de par ses compétences monétaires exclusives, est une institution de nature fédérale dont les

décisions sont rigoureusement appliquées par les banques centrales nationales. Conformément à la doctrine monétaire de l’Union, elle est indépendante et ne peut solliciter ni accepter des

instructions des institutions de l’Union, des gouvernements des Etats membres ou de toute autre organisme. Aussi, pour affirmer son autorité face aux Etats souverains, la BCE s’attache à

respecter les principes de responsabilité et de transparence dans l’accomplissement de ses missions. Pour autant, ces principes relevant de la bonne gouvernance ne suffisent pas pour

pleinement légitimer le rôle prépondérant de la Banque centrale européenne et de sa stratégie pour la stabilité des prix et de l’euro. Le fameux chiffre de 2 % d’inflation à moyen terme

résulte du pouvoir discrétionnaire de la BCE, désireuse d’affirmer sa crédibilité internationale, et non du texte même des traités . Un taux aussi rigoureux, et identique pour l’ensemble des

membres de l’euro-groupe, laisse néanmoins perplexe les économistes dès lors qu’il ne repose sur aucune théorie ou expérience précise et qu’il n’est retenu par aucune autre grande banque

centrale… Aussi, face à la gravité de la crise, le Conseil des gouverneurs de la BCE, sous l’impulsion de Mario Draghi son nouveau président, décidera, en septembre 2012, le lancement des

opérations monétaires sur titres de l’Eurosystème sur les marchés secondaires de la dette souveraine, dite OMT, visant à racheter sans limitation des emprunts d’Etat d’une maturité de un à

trois ans à condition que les bénéficiaires se soumettent aux conditions de mise en œuvre du mécanisme européen de stabilité (MES) et fassent l’objet d’un programme d’ajustement économique .

Mais cette initiative non conventionnelle, certes efficace, fait tout particulièrement controverse en Allemagne où un groupe de 35 000 citoyens a saisi la Cour constitutionnelle fédérale

pour en contester la constitutionnalité. En réponse, le _ Bundesverfassungsgericht_ a considéré, le 10 février 2014, que la décision OMT constituait un abus de pouvoir (Ultra vires-Akte)

mais qu’elle pouvait être interprétée restrictivement dans le respect du droit primaire . Elle a donc sursis à statuer et a adressé à la Cour de justice européenne une demande de décision

préjudicielle . Un mois plus tard, par sa décision du 18 mars 2014, la Cour de Karlsruhe a, par ailleurs, rejeté les plaintes déposées à l’encontre du traité instituant le Mécanisme européen

de stabilité (MES) aux motifs qu’elles étaient infondées et en partie irrecevables mais elle a pris soin de préciser que le Bundestag devait prendre les dispositions nécessaires en vue

d’éventuelles charges supplémentaires . De manière générale, la jurisprudence du _ Bundesverfassungsgericht_ souligne les limites d’une politique monétaire qui n’est pas solidement adossée à

une politique économique communautaire démocratiquement définie et dont, in fine, le contrôle relève de l’office du juge, voire de parlementaires nationaux, et non du Parlement européen. Et

telle n’est pas la voie empruntée par les multiples instances exécutives de l’Union qui continuent à privilégier la méthode intergouvernementale pour la définition d’une politique

économique commune tout en renforçant les prérogatives de la BCE en vue, notamment, du bon fonctionnement de l’Union bancaire et de la préservation de l’euro. B – LE RÔLE COMPLÉMENTAIRE

D’UNE « NÉBULEUSE » D’INSTANCES EXÉCUTIVES PRIVILÉGIANT LE CONTRÔLE DE LA RIGUEUR BUDGÉTAIRE. Aux termes de l’article 121 TFUE : «  _ Les Etats membres considèrent leurs politiques

économiques comme une question d’intérêt commun et les coordonnent au sein du Conseil, (…) », c’est-à-dire en agissant « dans le respect du principe d’une économie de marché ouverte où la

concurrence est libre (…)_  ». Cependant, alors que la rigueur budgétaire découlant des critères de convergence s’appuie sur des instruments juridiques contraignants, la stratégie pour la

croissance et l’emploi, dite « Stratégie de Lisbonne », affiche des résultats modestes de par l’inefficacité des mesures ouvertes de coordination, dites MOC, et la dilution des

responsabilités entre les nombreux exécutifs de l’Union. En revanche, de nouvelles mesures de surveillance budgétaire ont été adoptées afin d’assurer la crédibilité du pacte de stabilité et

de croissance (PSC). Le renforcement rigoureux de la surveillance des politiques budgétaires des Etats membres constitue, encore, le volet principal de la coordination des politiques

économiques. Fondé sur les articles 126 et 136 TFUE et le protocole n°12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, il déroge le plus souvent à la méthode communautaire et repose

sur un arsenal normatif impressionnant qui comprend : le PSC, tel que modifié en 2005 puis en 2011 avec l’adoption du «  _ Six Pack_  » , le « pacte européen pour l’Euro plus » annexé aux

conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011 , le traité intergouvernemental sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), communément appelé pacte budgétaire

européen , entré en vigueur le 1er janvier 2013 entre 25 Etats membres et, enfin, le «  _ Two-Pack_  » entré en vigueur le 30 mai 2013 . Toutes ces mesures, de nature préventive ou

répressive, s’imposent aux Etats bénéficiant du mécanisme européen de stabilité (MES). Opérationnel depuis le 12 octobre 2012, le MES peut acheter de la dette primaire et secondaire des

Etats, et participer à la recapitalisation d’institutions financières, notamment les banques. Il se substitue au fond européen de stabilité financière (FESF) et au mécanisme européen de

stabilité financière (MESF) qui ne disposaient pas de fondements juridiques suffisants en droit primaire. Par un arrêt du 27 novembre 2012, la Cour de justice de l’Union européenne a

considéré que le MES ne méconnaît pas la clause de  « non-renflouement » ( _ no bail-out_ ) posée par l’article 125 TFUE car cet article «  _ n’interdit pas l’octroi d’une assistance

financière par un ou plusieurs États membres à un État membre qui demeure responsable de ses propres engagements à l’égard de ses créanciers et pourvu que les conditions attachées à une

telle assistance sont de nature à inciter ce dernier à mettre en œuvre une politique budgétaire saine_  » . Il reste que pour avoir accès à l’assistance du MES, les Etats doivent respecter

les règles relatives au PSC, tel que réformé par le _ Two-Pack_ . De plus, ni le Parlement européen, ni certains Parlements nationaux, dont le Parlement français, ne disposent, en amont,

d’un pouvoir de contrôle des positions tenues par leurs ministres des finances composant le conseil des gouverneurs du MES lorsque celui-ci prend, à l’unanimité, la décision de principe

d’octroyer ou non une aide financière à un Etat demandeur. Le constat des piètres résultats, en terme de croissance et de réduction du chômage, de la politique économique de l’Union face au

renforcement utile de la politique monétaire, et de la Banque centrale européenne , stigmatisent les insuffisances d’une méthode intergouvernementale guidée par des objectifs abstraits,

voire irréalistes, en lieu et place du recours à un programme politique précis fondé sur la méthode communautaire et soumis aux contrôles parlementaires européen et nationaux . M. Mario

Draghi, en sa qualité de président de la BCE, en est pleinement conscient et, dans son discours de Jackson Hole cité plus haut, a appelé à une plus grande coordination des politiques

économiques et sociales des Etats membres. Il a, ce faisant, sonné le glas du monétarisme classique (une seule cible : l’inflation, et un seul outil : les taux d’intérêt, dans une totale

indépendance) et souligné la nécessité d’un nouveau _ policy mix_ entre les politiques monétaire, budgétaire et structurelles . Quant à la Commission européenne présidée par M. Jean-Claude

Junker, elle a déjà publié deux communications afin de réexaminer la gouvernance économique suite à l’application des règlements définissant le «  _ Six Pack_  » et le «  _ Two Pack_  » et

d’«  _ Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance_  » . Ces nouvelles orientations méritent d’être approfondies car l’avenir de

l’euro, et de l’Union, nous oblige à dégager des réponses politiques pragmatiques en vue de créer un gouvernement économique européen et démocratique. 2 – Des réformes nécessaires pour

garantir la légitimité démocratique d’un gouvernement économique européen efficace dans une Union différenciée. Les défis auxquels l’Union est désormais confrontée nous conduisent à

renouveler l’analyse de son fonctionnement pour privilégier le concept de légitimité démocratique plutôt que celui de bonne gouvernance retenu par les auteurs qui tendraient à considérer

l’Union comme une agence administrative internationale comparable, par certains aspects, aux autorités administratives indépendantes . Dans cette perspective, pour remédier au fonctionnement

technocratique de la zone euro dont les résultats ne répondent pas aux attentes des citoyens européens, le processus d’intégration communautaire doit être redéfini sur un mode différencié,

en admettant le principe d’une Union en cercles concentriques et perméables dont le noyau serait constitué par les Etats membres de la zone euro, celui-ci étant doté d’un gouvernement

économique fédéraliste exerçant des compétences partagées en matière fiscale, budgétaire et sociale. La position du Royaume-Uni et de son Premier ministre David Cameron, désireux de

renégocier les termes de son appartenance à l’Union et des compétences transférées, voire le lancinant débat sur l’adhésion de la Turquie ou encore les perspectives incertaines de l’accord

d’association avec l’Ukraine ratifié le 16 septembre 2014, nous invitent à concevoir une nouvelle répartition des compétences distinguant les Etats principalement intéressés par le marché

intérieur, et ceux disposés à avancer, prudemment, dans la voie d’un fédéralisme européen. Cette perspective à moyen terme surmontera d’autant plus aisément le scepticisme des gouvernants et

de leurs citoyens qu’elle sera en mesure d’exploiter l’ensemble des ressources existantes afin d’engager tant les actions économiques et sociales nécessaires pour créer une Union solidaire

(A) que les réformes institutionnelles indispensables pour instituer un « Fédéralisme de raison » (B). A – DES INITIATIVES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES NÉCESSAIRES POUR CRÉER UNE UNION SOLIDAIRE

En matière économique, au sein de l’Union, plusieurs initiatives, nécessaires mais insuffisantes, ont déjà été prises qui consistent à créer une union bancaire ou à clarifier le rôle et le

fonctionnement des agences de notation . D’autres, plus ambitieuses encore, sont utilement débattues visant à : définir et mettre en œuvre le plan de relance communautaire par

l’investissement voulu par le nouveau président de la Commission européenne, M. Jean-Claude Juncker  ; transformer le MES en un Fonds monétaire européen (FME) représenté au sein du FMI ;

émettre des obligations finançant des projets d’infrastructure avec la garantie de la Banque européenne d’investissement ( _ project bonds_ ) ; mutualiser la partie de la dette à long terme

des Etats membres de la zone euro équivalente à 60% de leur PIB (dette bleue) grâce à l’émission conjointe d’obligations garanties par l’ensemble de ces mêmes Etats ( _ euro bonds_ ) , voire

à créer une caisse d’amortissement ( _ redemption fund_ ) destinée à mettre en commun la partie des dettes nationales supérieures à 60 % ; partager une partie de la dette à court terme des

Etats (maximum 10 % du PIB/durée autorisée inférieure à un an) par l’émission de bons du trésor européens ( _ euro bills_ ) _ _ ou, plus modestement, les seuls intérêts des dettes… Sur la

scène internationale, d’autres initiatives s’avèreraient utiles pour que l’Union acquière une autorité conforme à ses responsabilités en tant que première puissance économique, représentant

près d’un quart du PIB mondial, dont l’euro constitue la deuxième monnaie dans les échanges internationaux, en concurrence directe avec le dollar. Or, si l’Union jouit d’une représentation

commune au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), il n’en est pas de même au sein du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque mondiale ou du G 20 … En s’inspirant

précisément de la méthode communautaire telle que définie pour la politique commerciale commune à l’article 207 TFUE, qui permettrait de surmonter les réels décalages d’analyse entre ses

Etats membres, l’Eurogroupe gagnerait à confier un mandat de représentation à son président afin de participer aux négociations monétaires internationales et de s’affirmer comme une force de

proposition pour une stabilisation des changes mettant fin au flottement de l’euro vis-vis des monnaies tierces . B – DES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES NÉCESSAIRES POUR UN « FÉDÉRALISME DE

RAISON » La mise en œuvre des initiatives économiques et sociales nécessaires à une Union solidaire implique plusieurs réformes institutionnelles d’envergure dont certaines peuvent être

réalisées sans modification des traités. Outre, la redéfinition des missions de la BCE en vue de «  _ promouvoir efficacement [à l’instar de la Fed] les objectifs de taux d’emploi maximum,

de stabilité des prix et de modération des taux d’intérêt à long terme_  » , ces réformes consistent à renforcer l’efficacité des instances exécutives de l’Union en créant un gouvernement

économique européen (1) dont la légitimité démocratique serait garantie par des contrôles parlementaires représentatifs de la volonté politique des citoyens de l’Union, telle qu’exprimée par

le Parlement européen, mais également par les parlements nationaux (2). L’ensemble de ces réformes ne vise pas à créer des Etats-Unis d’Europe mais de manière pragmatique à «  _ définir une

« Union de l’euro » complète en ce sens que les pays qui y participent mettent en commun ce qu’il faut pour assurer son bon fonctionnement_  » . Les pistes de réflexion sont déjà

nombreuses, il convient de les identifier pour mieux les approfondir. La création d’un gouvernement économique européen efficace. A droit constant, une première proposition, formulée par les

ministres des affaires étrangères de onze membres de l’Union européenne, consiste à affirmer l’autorité d’un chef de gouvernement de l’Union, politiquement responsable devant le Parlement

européen, grâce à la désignation concertée d’une seule et même personne en qualité de président de la Commission européenne et du Conseil européen . Cette solution permettrait de remédier à

la polyarchie communautaire qui, entre le Conseil européen, la Commission européenne, l’Eurogroupe et la Banque centrale, voire d’autres instances, dilue la responsabilité politique des

gouvernants et amenuise la confiance des citoyens dans l’Union et ses institutions . Le titulaire de cette présidence unique, issu des rangs du parti ayant remporté les élections

européennes, jouirait de la double légitimité communautaire et intergouvernementale tout en restant responsable devant le Parlement européen. A terme, il pourrait être élu au suffrage

universel direct . L’autorité et la représentativité de l’Eurogroupe doivent également être renforcées par la création du ministre européen des Finances souhaité par Jean-Claude Trichet . Là

encore, les postes de vice-président de la Commission en charge des affaires économiques et monétaires, de président du Conseil Ecofi et de président de l’Eurogroupe mériteraient d’être

fusionnés, l’Eurogroupe devenant une instance décisionnelle. Le Conseil de l’Union serait alors recentré sur ses compétences exécutives, conformément aux compétences nationales de ses

membres, et une seconde chambre représenterait les Etats membres . Dans le cadre de l’union budgétaire en gestation, le ministre européen des Finances aurait autorité sur un secrétaire

général du trésor de la zone euro. Dans le respect du principe d’indépendance de la BCE, il serait conjointement en charge de la politique de change, il assurerait la représentation

extérieure de la zone euro dans les institutions financières internationales ainsi que la cohérence du _ policy mix_ entre, d’une part, les politiques économiques et budgétaires des Etats de

la zone euro et, d’autre part, la politique monétaire de la BCE. Il rendrait compte de son action devant le Parlement européen et la Conférence des parlements nationaux prévue par l’article

13 du TSCG . Par ailleurs, dans le cadre du PSC, afin d’éviter que ce ministre européen des Finances propose à la fois des sanctions à l’encontre d’un Etat membre et préside le Conseil

devant se prononcer sur lesdites sanctions, il serait nécessaire de créer un comité budgétaire indépendant afin d’«  _ extérioriser la surveillance des déficits excessifs en la confiant à

une autorité distincte (…), sur laquelle le commissaire n’aurait pas autorité._  » . Les attributions de ce ministre européen des Finances pourraient être énoncées en complétant le protocole

sur l’Eurogroupe. le renforcement des contrôles parlementaires européen et nationaux garantissant sa légitimité démocratique. Les élections européennes de 2014 ont contribué à affirmer le

pouvoir du Parlement européen pour la désignation du président de la Commission européenne et le choix des orientations politiques majeures qui en structurent l’action. Cette évolution

notoire s’avère, cependant, insuffisante pour garantir la compréhension des politiques communautaires, voire leur soutien, par les citoyens de l’Union pendant les cinq années qui séparent

les élections parlementaires et échapper au sentiment d’impuissance qui saisit le plus grand nombre face aux jeux diplomatiques des Etats ou spéculatifs des marchés… Outre la diffusion plus

large des débats strasbourgeois ou bruxellois sur les chaînes de télévisions et réseaux sociaux , le Parlement européen mériterait d’être étroitement associé à la mise en œuvre du PSC,

notamment lorsque la procédure pour déficit excessif est engagée à l’encontre d’un Etat. Il devrait également se voir reconnaître, comme toute assemblée parlementaire, le droit de prélever

des ressources fiscales propres pour alimenter le budget de l’Union (pourcentage de l’impôt sur les sociétés, modification de la ressource TVA…), pour le moins de la zone euro, afin

d’impulser les actions d’investissement et de relance indispensables pour soutenir la croissance et l’emploi en lien avec la politique monétaire de la BCE. Mais cette réforme en induit une

autre qui tient à la création d’un Parlement de la zone euro, comprenant une ou deux chambres. Deux propositions ont été avancées : la première consiste à regrouper les députés européens des

Etats membres de la zone euro, la seconde à créer une nouvelle chambre rassemblant, sur le modèle de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, une partie des parlementaires des

Etats membres. Une tierce solution, plus ambitieuse, combine les deux premières avec la reconnaissance de compétences propres aux députés européens membres de la zone euro et la création

d’un Sénat européen, ou Chambre des Etats, qui permettrait de mettre un terme à l’actuelle dualité des compétences, exécutives et législatives, du Conseil de l’Union. Cet Hémicycle serait le

lieu privilégié des débats entre les parlementaires nationaux sur les programmes de réformes relevant des compétences de l’Union. A court terme, les potentialités de l’article 13 du TSCG

méritent d’être exploitées pour promouvoir «  _ une conférence réunissant les représentants des commissions concernées du Parlement européen et les représentants des commissions concernées

des parlements nationaux afin de débattre des politiques budgétaires et d’autres questions régies par le présent traité (…)_  ». Cette conférence, qui sera en mesure d’adopter des rapports

d’initiative et émettre des avis ou des résolutions en matière de politiques budgétaires et économiques, peut préfigurer la création de cette Chambre des Etats. Parallèlement, en droit

interne français, il conviendrait de renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement sur la politique européenne du gouvernement. Annexe 16 PROPOSITIONS POUR UN GOUVERNEMENT ECONOMIQUE

EUROPEEN A. PROPOSITIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES POUR UNE UNION SOLIDAIRE 1°) AU SEIN DE L’UNION ET / OU DE LA ZONE EURO 1 – Définir et mettre en œuvre le plan de relance communautaire voulu

par M. Jean-Claude Juncker. 2 – Transformer le MES en un Fonds monétaire européen (FME) représenté au sein du FMI. 3 – Emettre des obligations finançant des projets d’infrastructure avec la

garantie de la Banque européenne d’investissement (project bonds). 4 – Mutualiser la partie de la dette à long terme des Etats membres de la zone euro équivalente à 60% de leur PIB (dette

bleue) grâce à l’émission conjointe d’obligations garanties par l’ensemble de ces mêmes Etats (euro bonds), voire à créer une caisse d’amortissement (redemption fund) destinée à mettre en

commun la partie des dettes nationales supérieures à 60%. 5 – Partager une partie de la dette à court terme des Etats (maximum 10 % du PIB/durée autorisée inférieure à un an) par l’émission

de bons du trésor européens (euro bills) ou, plus modestement, les seuls intérêts des dettes. 2°) SUR LA SCÈNE INTERNATIONALE 6 – Confier un mandat de représentation au président de

l’Eurogroupe afin de lui permettre de participer aux négociations monétaires internationales et de s’affirmer comme une force de proposition pour une stabilisation des changes mettant fin au

flottement de l’euro vis-vis des monnaies tierces. B. PROPOSITIONS INSTITUTIONNELLES POUR UN « FÉDÉRALISME DE RAISON » 1°) CRÉER UN GOUVERNEMENT ÉCONOMIQUE EUROPÉEN EFFICACE 7 – Affirmer

l’autorité d’un chef de gouvernement de l’Union, politiquement responsable devant le Parlement européen, grâce à la fusion des postes de président de la Commission européenne et du Conseil

européen. 8 – Créer un ministre européen des Finances avec la fusion des postes de vice-président de la Commission en charge des affaires économiques et monétaires, de président du Conseil

Ecofi et de président de l’Eurogroupe. 9 – Faire de l’Eurogroupe une instance décisionnelle. 10 – Recentrer le Conseil de l’Union sur ses compétences exécutives, conformément aux compétences

nationales de ses membres. 11 – Redéfinir des missions de la BCE en vue de « promouvoir efficacement [à l’instar de la Fed] les objectifs de taux d’emploi maximum, de stabilité des prix et

de modération des taux d’intérêt à long terme ». 2°) RENFORCER LES CONTRÔLES PARLEMENTAIRES EUROPÉEN ET NATIONAUX 12 – Associer étroitement le Parlement européen à la mise en œuvre du PSC,

notamment lorsque la procédure pour déficit excessif est engagée à l’encontre d’un Etat. 13 – Reconnaître au Parlement européen, comme pour toute assemblée parlementaire, le droit de voter

l’impôt à l’échelle de l’Union, pour le moins de la zone euro, afin d’y alimenter un budget propre et impulser les actions d’investissement et de relance indispensables pour soutenir la

croissance et l’emploi en lien avec la politique monétaire de la BCE. 14 – Créer un Parlement de la zone euro comprenant une ou deux chambres. Trois solutions sont possibles : a) regrouper

les députés européens des Etats membres de la zone euro ; b) créer une nouvelle chambre rassemblant, sur le modèle de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, certains

parlementaires des Etats membres de la zone euro ; c) combiner les deux premières solutions avec la reconnaissance de compétences propres aux députés européens membres de la zone euro et la

création d’un Sénat européen ou Chambre des Etats. 15 – A court terme, mettre en œuvre l’article 13 du TSCG afin de promouvoir « une conférence réunissant les représentants des commissions

concernées du Parlement européen et les représentants des commissions concernées des parlements nationaux afin de débattre des politiques budgétaires et d’autres questions régies par le

présent traité (…) ». 16 – A court terme, en droit interne français, renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement sur la politique européenne du gouvernement.